Desde su concepción, el Sistema Nacional Integrado de Cuidados de Uruguay se propuso generar un modelo corresponsable de cuidados, involucrando a familias, Estado, comunidad y mercado. Este enfoque requiere intervenir en el régimen de bienestar vigente, promoviendo gradualmente la desfamiliarización de los cuidados.

La llegada de un gobierno de izquierda en Uruguay en 2005 fue crucial para impulsar esta iniciativa dentro del marco de debates más amplios sobre el sistema de protección social del país. Más adelante, en las elecciones nacionales de 2009, gracias en parte al intenso trabajo de la sociedad civil organizadahttp://www.redprocuidados.org.uy/hisoria/, los cuatro partidos políticos con representación parlamentaria incluyeron -con diferentes énfasis- el tema de los cuidados en sus programas de gobierno.

Con la asunción del segundo gobierno del Frente Amplio en 2010, se estableció un Grupo de Trabajo interinstitucionalpara diseñar el Sistema Nacional de Cuidados. Este grupo no solo desarrolló los primeros documentos sobre principios orientadores y lineamientos conceptuales del sistema, sino que también promovió un Debate Nacional que involucró a representantes de instituciones públicas y privadas, así como a diversos actores sociales de todo el país. Este Debate Nacional, orientado a recopilar insumos para el diseño de la política, logró la participación de más de tres mil personas en representación de más de 1800 organizaciones e instituciones de diverso tipo (MIDES, 2012).Durante el período 2010-2015, se implementaron varios programas piloto y se avanzó en la conceptualización de la política de cuidados, culminando en un primer diseño del sistema (MIDES, 2014).

En el año 2015, con la aprobación de la Ley 19353, se crea el Sistema Nacional Integrado de Cuidados, que nace“como un conjunto de acciones y medidas orientadas al diseño e implementación de políticas públicas que constituyan un modelo solidario y corresponsable entre familias, Estado, comunidad y mercado”Ley de Cuidados https://www.impo.com.uy/bases/leyes/19353-2015, y se constituye en una política que pretende transformarse en el cuarto pilar del bienestar social (junto a la salud, la educación y la seguridad social).

En la exposición de motivos que acompañó el proyecto de Ley presentado por el Poder Ejecutivo en 2015 se encuentra el valor que los cuidados comenzaban a adquirir en términos de expansión del estado de bienestar: “El reconocimiento de derechos sociales por parte del Estado y el principio de corresponsabilidad en relación al cuidado de personas dependientes, tanto ·entre elEstado y la sociedad, como entre hombres y mujeres al interior de las familias, entre el mercado y la comunidad; supone partir de la idea de que las personas son sujetos de derechos y que el Estado tiene la responsabilidad de garantizar su realización efectiva”https://parlamento.gub.uy/documentosyleyes/documentos/repartido/represe….

El Sistema de Cuidados tiene como objetivo explícito promover la igualdad de género y modificar la actual división sexual del trabajo. Se analiza que el creciente déficit en la capacidad de brindar cuidados en la sociedad uruguaya está asociado a cambios profundos en el mercado de trabajo, así como a nivel sociocultural y demográfico. Entre las transformaciones en el ámbito laboral y en la estructura del empleo, destaca el aumento de la tasa de actividad femenina. Este incremento, junto con la significativa cantidad de trabajo no remunerado realizado por las mujeres, provoca que muchas de ellas enfrenten dobles y triples jornadas laborales. Estas transformaciones, derivadas de procesos emancipatorios positivos y deseables para las mujeres, tienen un impacto creciente en la vida social, los arreglos familiares y el mercado laboral. Además, se suman factores demográficos, en particular, el creciente envejecimiento de la población, que lejos de ser un problema, representa un logro de la sociedad (Presidencia de la República. Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Uruguay, 2019).La exposición de motivos de la ley hace especial referencia al derecho que tienen las mujeres a desarrollar sus proyectos de vida, que se corresponde con el carácter de la política de cuidados que, se podría decir, se constituye en la principal política de igualdad de género impulsada en las últimas décadas en el país: “a lo largo de la historia las mujeres han asumido ‛naturalmente’ roles vinculados a las tareas domésticas y de cuidados en el ámbito del hogar, lo que ha cristalizado en situaciones de inequidad estructural en términos de la división sexual del trabajo. Ese rol asumido por la mujer en la sociedad patriarcal debe ser desandado progresivamente, redistribuyendo tareas que no necesariamente se conjugan con los roles o los proyectos de vida que las mujeres quieren desarrollar”Idem..

Desde su diseño, el SNICtiene como objetivo generar un modelo corresponsable de cuidados, involucrando a familias, Estado, comunidad y sector privado. En particular, busca promover la corresponsabilidad entre varones y mujeres, para que las responsabilidades de cuidados se repartan de forma más equitativa, apuntando a superar la injusta división sexual del trabajo. Este modelo implica modificar el sistema familista vigente, promoviendo gradualmente la desfamiliarización de los cuidados. Desde su gestación, el SNIC ha analizado la situación de desigualdad que enfrentan las mujeres, quienes históricamente han tenido asignado el rol de cuidadoras debido a la naturalización del carácter femenino de los cuidados.

Al igual que la salud, la educación y la seguridad social, el cuidado es una necesidad que atraviesa la vida de todas las personas. Sin embargo, el Estado había permanecido ausente en la resolución de las demandas de cuidados, dejando esta responsabilidad a las familias. Esta carga ha recaído históricamente sobre las mujeres (INE, 2023), afectando sus posibilidades de desarrollar sus propios proyectos de vida. La Ley de Cuidados consagra el derecho a cuidar y a recibir cuidados en condiciones de calidad e igualdad, y da un paso adelante respecto a otras experiencias internacionales al incorporar a las personas que cuidan como población objetivo de la política.

La Ley y el primer Plan Nacional de Cuidados establecen la universalidad, la corresponsabilidad como principios orientadoresde la política. Con el principio de universalidad la política de cuidados asume el derecho a cuidar y recibir cuidados para lo que se requiere no solo ampliar la oferta de servicios sino universalizar la responsabilidad, las obligaciones, las tareas y los recursos necesarios para que el cuidado se realice en condiciones de igualdad, calidad y suficiencia. Asegurar la calidad del cuidado que se brinda es otro aspecto clave de la universalidad en términos de derecho de ciudadanía, para que todas las personas, accedan a los servicios que accedan, sean estos públicos o privados, accedan a la misma calidad. Se plantea alcanzar este objetivo fundamentalmente a partir de la formación específica de las personas cuidadoras y la regulación laboral y de servicios a partir de estándares establecidos oportunamente.Respecto a la promoción de la autonomía, la política de cuidados puso en valor la capacidad de las persona de decidir y ejercer el control de su propia vida concibiendo dicha autonomía en términos relacionales.  Sin dudas es el principio de corresponsabilidad el que tiene mayores implicancias en términos de género y bienestar social y podría considerarse eleje articulador de una política de cuidado que tiene en la igualdad de género uno de sus objetivos. El sentido es que las acciones desplegadas no solo evitaran reforzar roles de género en los cuidados, sino que por el contrario promovieran una nueva cultura que redistribuya el cuidado al interior de las familias. Y por otra parte, para alcanzar dicha redistribución, resulta crucial promover la redistribución de las tareas de cuidados en términos sociales, entre familias, mercado, comunidad y Estado.

Durante la implementación del primer Plan Nacional de Cuidados (SNIC, 2015)el modelo uruguayo se convirtió en referencia internacional, trascendiendo incluso la región latinoamericana. Su carácter sistémico hace del SNIC un modelo con características únicas y distintivas. Se trata de una política que consagra el derecho al cuidado de forma universal, incorporando como poblaciones objetivo a todas las personas que se encuentren en situación de dependencia o que requieran de asistencia o apoyos para desempeñar sus actividades de la vida diaria (niños y niñas, personas mayores y personas con discapacidad), y a todas aquellas personas que cuidan -tanto de forma remunerada como no remunerada-.

La institucionalidad del SNIC se conformócon la Junta Nacional de Cuidados como órgano de gobernanza interinstitucional de la que participan diez instituciones públicashttps://www.impo.com.uy/bases/decretos/445-2016; la Secretaría Nacional de Cuidados como organismo coordinador, articulador y ejecutor; y el Comité Consultivo de Cuidadoshttps://www.impo.com.uy/bases/decretos/444-2016/2 como ámbito en el que se consagra la participación social en la política de cuidados.

El SNIC desarrolla sus acciones articulando cinco componentes de forma sistémica: servicios, formación, regulación, generación de información y conocimiento y comunicación para el cambio cultural. Al culminar la primera etapa de implementación el gobierno del Frente Amplio informó haber llegado a más de 80000 familias con las principales acciones desplegadas con una inversión acumulada en el quinquenio de 771 millones de dólares (SNIC, 2015, 2019).

Los servicios de cuidados refieren a los dispositivos de atención directa de las personas que requieren cuidados. El primer Plan Nacional de Cuidados se propuso no solo generar nuevos servicios sino articular y regular propuestas ya existentes. Tomando como orientación el principio de universalidad en el acceso y la calidad de los servicios de cuidados más allá de las acciones a implementar desde lo público el SNIC promovió servicios privados regulados que contribuyeran a la consecución de dichos objetivos. Se trataba de que los servicios, nuevos o existentes, públicos o privados, puedan ser evaluados y monitoreados con similares estándares de calidad. Se planteó además pensar en servicios que respondan efectivamente a los déficit identificados especialmente en los procesos participativos en el marco de las redes territoriales para atender las necesidades de quienes requieren cuidados, de quienes cuidan – de forma remunerada y no remunerada – y de sus familias.

Culminada la primera etapa de implementación Uruguay se convirtió en el país con mayor cobertura de servicios de educación y cuidados para niños y niñas de 0 a 3 años en la región con un crecimiento estimado en la oferta del 53% respecto a 2015. Este crecimiento respondió sobre todo a una importante inversión en infraestructura. La oferta de servicios “tradicionales” (Centros CAIF y Jardines de ANEP) se completó con lo que se dio en llamar “servicios innovadores” que comprendió la puesta en marcha de: centros de cuidado infantil en el marco de acuerdos entre sindicatos y empresas (Centros SIEMPRE); espacios de cuidados para hijos/as de estudiantes de enseñanza media, Casas Comunitarias de Cuidados (servicios brindados en el domicilio de la persona que cuida o en espacios comunitarios para niños/as de entre 45 días y 2 años); y, Becas de Inclusión Educativa por la cual niños/as pertenecientes a familias integradas a programas de acompañamiento familiar en territorios con insuficiente oferta pública pueden acceder a centros de gestión privada.

En lo que tiene que ver con la atención a las personas mayores y con discapacidad el SNIC puso en marcha el Programa Asistentes Personales, un programa de cuidado domiciliario para personas en situación de dependencia severa para el que las personas podían acceder a subsidios estatales totales o parciales para contratar cuidados por 80 hs. mensuales. En función de las limitantes presupuestales en su primera etapa el programa solo alcanzó a personas menores de 30 y mayores de 80 años, llegando a cubrir 6000 personas.  Se implementó además el servicio Teleasistencia en Casa para personas en situación de dependencia moderada o leve, que significó una novedad para el país e implicó la generación de un mercado en el cual se habilitaron cinco empresas proveedoras que brindaban el servicio (con subsidios para personas mayores de 70 años).  Se crearon por otra parte Centros de Día para el cuidado ambulatorio de personas mayores, con financiamiento público y gestionados por organizaciones de la sociedad civil. Los Centros de Larga Estadía (hogares sin fines de lucro y residenciales privados) completan la oferta de servicios de cuidados para esta población para los que se actuó vía regulación generando nueva normativa que paulatinamente permitió abordarel desafío de la calidad en estos servicios.

Con el componente de formación el SNIC se planteó abordar tanto las competencias requeridas para realizar tareas de cuidados de forma remunerada, pero también como forma de reconocer y valorizar la tarea, y de asegurar la calidad del cuidado brindado. El contar con una estrategia de formación y capacitación de los recursos humanos que se desempeñarán en el sector de cuidados de forma remunerada persigue varios objetivos. Por un lado, la formación puede contribuir a mejorar la calidad de los servicios que se brindan. Pero además, las trayectorias formativas podrán contribuir a reconocer, valorizar y profesionalizar el trabajo en cuidados, permitiendo además el desarrollo de trayectorias laborales en el sector. Así, a la hora de desarrollar la estrategia de formación se consideraron los diferentes puntos de partida en que se encontraban quienes se desempeñan (o desearan hacerlo) en el futuro como trabajadores/as del cuidado, generando recorridos que permitieran realizar itinerarios formativos diferenciados asegurando pisos comunes para todas las personas a través de procesos de formación, validación de saberes ya adquiridos o certificación de competencias laborales adquiridas a partir de la experiencia en el trabajo. Si bien el país contaba con una estrategia avanzada y consolidada para la formación de personas cuidadoras de niños y niñas. Sin embargo, la puesta en marcha de acciones de formación de personas cuidadoras de personas mayores y con discapacidad fue el principal desafío de la etapa en este componente. Así, se puso en marcha el primer Curso básicode atención a la dependencia (que se ofreció de forma gratuita con financiamiento de INEFOP) que se complementó con procesos de validación de saberes, certificación de competencias laborales, y oferta de formación permanente.

Desde el componente de regulación la política de cuidados se planteaba garantizar la calidad de los servicios de cuidados (fijando estándares en cuanto a su diseño y generando instrumentos de supervisión y fiscalización), y por otro, garantizar que el trabajo en cuidados se realice bajo condiciones de trabajo decente - en el caso de quienes lo realizan de forma remunerada-, y permitiendo conciliar trabajo no remunerado con actividad laboral remunerada. Además de la nueva normativa para Centros de Larga Estadía se puede destacar la aprobación de los Indicadores de evaluación de la calidad para centros de educación y cuidados a la primera infancia  y la puesta en marcha de Cuidados+Calidad (línea de crédito para mejoras en la calidad de servicios de atención a la primera infancia y personas mayores). Junto con esto se terminó de completar el esquema previsto en la Ley 19161 de 2013 que modificó las licencias parentales instaurando el subsidio parental de reducción de la jornada laboral para el cuidado de niños/as. En lo que tiene que ver con los aspectos laborales además de la creación de miles de puestos de trabajo en condiciones de trabajo decente se destaca la fijación por decreto del salario mínimo de quienes se desempeñan como Asistentes Personales.

Con el componente de información y concocimiento se buscaba por un lado generar la información necesaria para asegurar la toma de decisiones pertinentes e informadas en el proceso de implementación de la política. Incluye no sólo el seguimiento a las acciones incluidas en el Plan sino también el seguimiento del presupuesto asociado a aquellas y la sistematización de información que permitiera actualizar diseños y medir efectos de la política en la calidad de vida de las personas y sus familias. Desde este componente se trabajó en un Registro Nacional de Cuidados que pretende agrupar  información sobre trabajadores/asdel cuidado, personas usuarias, proveedores/as, instituciones de formación, entre otras. Se busca además generar nuevos conocimientos en torno a los cuidados que permitan consolidar y seguir desarrollando la política pública para lo que la apuesta era profundizar los vínculos con el sector académico.

El quinto componente generalmente referido como de “comunicación para el cambio cultural” buscaba  agrupar acciones orientadas a la promoción del cambio cultural. Incluye acciones orientadas a sensibilizar a la población en torno al derecho al cuidado y su exigibilidad pero también en términos de derechos y obligaciones de quienes brindan y quienes reciben cuidados. Se priorizó una línea de promoción de la corresponsabilidad social y de género en los cuidados. Para una política que se plantea modificar la actual organización social del cuidado a partir del reconocimiento, la reducción y la redistribución de las tareas de cuidados, contar con una estrategia de comunicación orientada a la promoción del cambio cultural que modifique las representaciones sociales en torno al cuidado parece fundamental. Junto con campañas publicitarias como “Una realidad que cambia realidades”, destaca en el componente la instalación del “mes de los cuidados” (abril) desde los que se desarrollaron campañas de bien público en 2018 y 2019 cuyas consignas fueron “Juntos cuidamos mejor” y “Compartir los cuidados nos acerca a la igualdad” con la campaña “No se nace, se hace” con el propósito de promover la corresponsabilidad de género en los cuidadosCampañas del SNIC https://www.youtube.com/user/sistemadecuidados/playlists.

El inicio de la segunda etapa de implementación del SNIC coincidió con la pandemia por Covid19. Mientras en la región este fue un factor determinante para impulsar la agenda, en Uruguay el tema pareció retraerse. Entre varios cambios de autoridades en la materia desde el inicio de la presente administración al retraso en la presentación del Plan Nacional de Cuidados para el períodoEl Plan 2021-2025 fue presentado un año después de vencido el plazo legal y luego de haberse aprobado el Presupuesto Nacional https://www.gub.uy/ministerio-desarrollo-social/sites/ministerio-desarr… las señales de avances en la segunda etapa de implementación no parecen alentadoras. Si bien de la lectura del plan no surgen retrocesos radicales en la política, la ausencia de metas y objetivos dificultan un correcto seguimiento de la política. Mostrando continuidad en los objetivos de la política, el plan se plantea “fortalecer, profesionalizar y humanizar el SNIC”, pero carece de metas claras y presupuesto asociado (MIDES, 2021).

En cuanto a las líneas priorizadas con alguna innovación se pueden mencionar la incorporación de la Guía de Cuidados centrados en la Persona en el marco de una estrategia hacia la humanización de los cuidados y la creación de la figura de los Facilitadores de autonomía como un intento de respuesta al desafío de la inclusión educativa de niños y niñas que requieren de asistencia.

Siguiendo propuestas instaladas al finalizar la primera etapa se incorporó la provisión colectiva vía cooperativas para el programa Asistentes Personales de cuidados domiciliarios y se comenzó a implementar el programa de apoyo al cuidado permanente a través del cual se realoja a personas mayores que residen en centros que no cumplen con los estándares de calidad establecidos y deben ser clausurados en el marco de los procesos de fiscalización.

Lejos de ponerse en discusión un esquema de financiamiento que asegure la sostenibilidad del SNIC las asignaciones presupuestales no permitierondurante el período avances en el principio de universalidad de la política.

Esta situación fue alertada por buena parte de la sociedad civil que fue protagonista en el impulso de la política de cuidados en Uruguay, advirtiendo que los cambios institucionales realizados han incidido negativamente en el desarrollo del Sistema llamando a revertir una orientación que según las organizaciones firmantes “se ha traducido en el debilitamiento institucional y de las prestaciones, en incertidumbre para las personas usuarias y sus familias, así como en opacidad sobre el futuro y el rumbo del Sistema de Cuidados”http://www.redprocuidados.org.uy/comunicado-conjunto-alerta-social-sobr….

Sin dudas la puesta en marcha del SNIC ha constituido un intento desde el Estado de promover el pasaje de un modelo familista de cuidados - en torno a un varón proveedor y una mujer cuidadora- a un modelo que rompa con la actual división sexual del trabajo y propicie la corresponsabilidad social y de género, fomentando la convivencia entre roles de provisión del sustento económico y el cuidado de quienes lo requieran por parte de varones y mujeres.

La política pública de cuidados en Uruguay se erigió con este horizonte, desde un enfoque de derechos y de igualdad de género. Al culminar el período 2015-2020, la rendición de cuentas del tercer gobierno del Frente Amplio planteaba tres grandes desafíos para la consolidación del SNIC: 1) la profundización del enfoque de corresponsabilidad hacia un cambio cultural que opere sobre las desigualdades de clase y de género.; 2) avanzar hacia la universalidad (en términos de acceso y calidad) como contracara de la necesaria responsabilidad estatal en el marco del modelo corresponsable que persigue la política; y 3) el financiamiento del Sistema, entendiendo que para que las políticas de cuidados se constituyan efectivamente en un pilar del de la protección social es necesario contar con un modelo de financiamiento que lo permita (SNIC, 2019). 

En un escenario de déficit de cuidados potenciado por los cambios demográficos y los cambios sociales y laborales la sociedad uruguaya se enfrenta a tres dilemas fundamentales: la provisión de cuidados de larga duración a las personas mayores, alcanzar un sistema de protección de toda la infancia, y promover la autonomía económica de las mujeres.

El reconocimiento de los cuidados como elemento que atraviesa la vida de todas las personas y su reconocimiento como derecho han hecho que ocupe finalmente un lugar central en la agenda pública. Sin embargo esto no ha sido suficiente para poner a los cuidados en el centro en términos de una inversión pública que permita impulsar ese modelo de corresponsabilidad a cabalidad.

El Sistema de Cuidados de Uruguay se presenta como una experiencia singular, pionera en la región, que ha logrado mantenerse firme a pesar del cambio de gobierno y la inestabilidad política al inicio del período. En la implementación de los cinco componentes de la política, se observaron más continuidades que cambios, abordando en algunos casos desafíos previamente identificados al finalizar la primera fase de implementación, lo cual es una señal positiva hacia la institucionalización de la política.

No obstante, el Sistema Nacional Integrado de Cuidados (SNIC) sigue sin recibir la prioridad adecuada en el debate público y en la asignación presupuestaria. La pandemia podría haber servido como una oportunidad para destacar el valor de esta política pública, algo con lo que pocos países contaban para enfrentar las crecientes demandas de cuidados durante la emergencia sanitaria.

Las principales debilidades identificadas incluyen: el debilitamiento de su estructura institucional (particularmente la Junta Nacional de Cuidados y el Comité Consultivo de Cuidados); la falta de decisión política reflejada en el presupuesto necesario para ampliar las coberturas y avanzar hacia una política universal; y la dilución del enfoque de género dentro de la política.La respuesta a estas tres debilidades debiera constituirse en la piedra fundamental que permita reconstruir el SNIC en su tercera etapa.